【规划师论坛】 “双碳”目标下乡镇国土空间存在问题与优化路径
【作者简介】
孙嘉麟，工程师，现任职于苏州科技大学建筑与城市规划学院、长三角人居环境碳中和发展研究院
杨新海，通讯作者，注册城乡规划师，苏州科技大学建筑与城市规划学院教授、硕士生导师，长三角人居环境碳中和发展研究院院长
吕飞，注册城乡规划师，苏州科技大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师、城乡规划系主任
摘要
乡镇作为我国碳排放的重要区域，同时也承担着更多的生态碳汇职责，是我国“双碳”目标达成的关键治理区域，其国土空间的保护、开发利用与“双碳”目标的实现密切相关。文章针对“双碳”目标下乡镇国土空间面临的主要问题，在明确乡镇国土空间优化的价值导向与思路的基础上，从碳源基础梳理、空间格局优化和三类空间优化等方面系统建构了乡镇国土空间优化的技术路径，以此引领乡镇地区城镇化绿色转型发展，推进生态文明建设，如期实现“双碳”目标。
[关键词] “双碳”目标；乡镇；国土空间优化
[文章编号] 1006-0022(2022)01-0041-08
[中图分类号] TU984
[文献标识码] B
[引文格式] 孙嘉麟，杨新海，吕飞．“双碳”目标下乡镇国土空间存在问题与优化路径[J]．规划师，2022(1)：41-48．
0 引言
“力争于2030年前达到碳排放峰值，努力争取2060年前实现碳中和”(简称“双碳”目标)是基于我国生态文明建设、推动可持续发展的内在要求和构建人类命运共同体的大国责任担当做出的庄严承诺。“双碳”目标将倒逼国家对整个社会经济进行系统性的结构调整，向低碳转型成为当前城镇化新阶段的发展目标。在此形势下，乡镇作为我国城镇体系中的重要环节、践行城镇化目标的重要单元及碳排、碳汇的主要区域，更需要推进城镇化的低碳转型。
国土空间既是人类社会经济活动的基本载体，也是碳源、碳汇的根本载体。国土空间的保护和开发利用与“双碳”目标的实现密切相关已得到普遍认同，但在碳排放量高、覆盖面积广、碳源种类多及碳汇任务重的乡镇层级探讨较少。
本文结合国家“双碳”目标要求，聚焦乡镇国土空间领域，从“双碳”目标下乡镇国土空间面临的主要问题出发，构建国土空间优化的技术路径，旨在助力乡镇“双碳”目标的实现。
1 “双碳”目标与乡镇国土空间
1.1 “双碳”目标的内涵
自工业革命以来，人类对化石燃料的消耗大幅增加，全球温室气体浓度也因此不断攀升，特别是进入21世纪以来，因全球碳排放量迅速增长而引起的气候变化已经对人类和自然生态系统产生了广泛的影响。2020年9月，习近平总书记在第75届联合国大会一般性辩论上提出“双碳”目标，并将其纳入了生态文明建设的整体布局当中。当前，全国各级政府正在积极将此重大战略目标逐级分解下达，制定2030年前碳达峰的行动方案(表1)，并有序推进实践探索。
表1 全国关于碳达峰的主要行动方案(截止到2021年10月27日)
1.2 乡镇国土空间的内涵
国土空间是自然资源及建设活动的空间载体，是由山、水、林、田、湖、草等要素组分组成的有机整体，并且各要素组分及组分之间相互影响、相互关联，有其特定的能量流动和物质交换；同时，国土空间也是人类生存活动和各类社会经济与政治活动演变及演化的主要环境场所，是一个复杂的地理社会空间，包括生态空间、农业空间和城镇空间，具有综合性特征。乡镇作为我国行政区划最接近自然资源的行政层级，其国土空间相较城市地区承担了更多的自然资源和生态保护的职能，并涉及城(集)镇与乡村等不同特质的地域要素，在结构上充分体现出城乡二元特征，发挥着重要的城乡统筹作用。
1.3 “双碳”目标与乡镇国土空间的关系
国土空间是人类利用自然、改造自然的主要场所。人类的碳排放活动(如能源、工业、建筑、交通、农业等领域的碳排放)主要存在于国土空间中，碳汇资源(如森林、草原、湿地、海洋、土壤等)同时也是提升国土空间品质和保障生态安全的重要自然要素。相关研究显示，国土空间的土地利用活动所产生的碳排放量仅次于化石能源燃烧的碳排放量。乡镇是我国碳排放的重要区域，一方面，部分乡镇的人均生活能耗和碳排放量甚至高于城市的平均水平。根据统计年鉴数据，2014年全国县城的人均生活用气量为205 m3，比城市的人均生活用气量高8％；县城的单位面积供热量为0.61 GJ/m2，比城市的单位面积供热量高13％。另一方面，粗放且附加值低、高能耗的乡镇工业进一步增加了乡镇的碳排放量。例如，2021年1～8月苏南某工业型乡镇规模以上工业企业单位产值能耗为0.023吨标准煤/万元，虽然同比下降了14.1％，整体趋势向好，但是具体来看，单位产值能耗较高的工业企业主要为以建材家居、针织纺织和有色金属为主导的低产量、高能耗、高污染的企业，其拉高了乡镇整体的碳排放量(表2)。同时，乡镇生态本底规模大，承担着我国大部分的碳汇职能，是我国实现“双碳”目标的关键治理区域。因此，优化乡镇国土空间、构建绿色低碳的乡镇国土空间格局已成为实现“双碳”目标的必然选择。
表2 2021年1～8月苏南某工业型乡镇规模以上工业企业产值能耗情况
2 “双碳”目标下乡镇国土空间的主要问题
图1 乡镇国土空间产生碳排放的原因逻辑示意图
2.1 区域生态格局尚未成熟，乡镇空间格局分散低效
从区域视角来看，目前分工明确的城镇群格局尚未形成，城镇相互间分工定位雷同，设施重复建设和低效利用问题突出。同时，由于缺乏区域层面的交通组织引导，各自为政的乡镇道路交通协调衔接不畅，增加了乡镇间的交通碳排放量。
聚焦乡镇自身层面，早期由于受土地经济模式的影响，规模扩张、粗放利用的土地发展模式导致乡镇空间的无序蔓延，土地利用碳排放量呈现持续增长的态势。同时，传统乡镇规划的落地实施性较差，建设指导作用相对较弱，未能形成合理的空间结构，空间布局分散，土地低效利用问题普遍。另外，在乡镇空间格局构建方面，未能有效结合并利用自身良好的生态本底，尚未形成融合共生的“三生”空间，导致整体碳汇效益低下。
2.2 生态空间缺乏统筹保护，未能最大限度地集聚生态效应
乡镇空间的生态资源虽然相对丰富，但是由于随意的国土空间开发，其生态空间受到人类活动干扰，生态脆弱性增强，生态系统的生物多样性、水源涵养能力等服务功能持续下降；同时，乡镇生态空间往往相互分割、自成一体、不成系统，一些碳汇能力较高的生态要素面积不成规模，斑块破碎化程度高，部分生态用地主要种植一些碳汇能力不高的经济作物，尚未形成系统性的生态网络和生态体系，未能最大限度地集聚生态效应。
2.3 农业空间中农用地保护压力大，居民点分散且品质欠佳
乡镇农业空间具有碳源、碳汇的双重属性，农用地的碳汇作用十分显著。一方面，为满足城镇化需求，需要不断将农用地转为建设用地；另一方面，村庄宅基地和其他建设用地扩张占用大量农用地，导致农用地逐渐减少。研究表明，农用地特别是耕地的集约利用水平越高，碳排放越低，碳汇能力越强。受自然地理条件、人类利用方式及不同经营和耕种模式的影响，部分农用地呈现无序碎片化发展，在影响农业耕种效率的同时，降低了农用地的碳汇效益。
农业生产和村民生活所排放的二氧化碳是重要的碳排放来源。乡镇中的农村居民点大多以分散形式存在，不仅人均用地面积偏高，造成了土地资源的浪费，还增加了各类能源网基础设施的建设成本，间接增加了碳排放量。同时，分散的居民点也增加了交通出行需求，导致交通碳排放量的增加。此外，居民点内部设施配置不完善，尤其是清洁能源和环保设施难以全面普及、生活污水与畜禽粪便未经处理直接排放，以及垃圾清运率低、能源使用落后等，也导致了碳排放量的增加。
2.4 城镇空间集聚程度和用地效率低下，生态足迹较高
过去四十余年，高速的城镇化、工业化虽然给乡镇带来了快速的发展，但是这种发展模式同样给乡镇带来了严重的生态和资源问题，粗放的发展模式导致乡镇建成区无序蔓延发展，土地资源浪费，乡镇的生态足迹较高，带来了生态环境负效应，具体表现如下：一是乡镇建设用地比例失衡，工业用地占比较高，增加了二氧化碳的排放量；二是职住不平衡问题逐渐凸显，通勤距离不断拉大，间接增加了交通能耗；三是道路网整体密度相对较低，外围区域与中心镇区之间的联系较弱，公共交通体系尚未完全形成，这也使得交通碳排放量的增加；四是在公共空间营造方面多以经济性和美观性为主，未注重生态性，尤其在绿化方面，缺乏对植物配置在碳汇能力和效益方面的统筹，导致其碳汇功能薄弱。
3 “双碳”目标下乡镇国土空间优化的价值与思路
根据乡镇国土空间与碳排、碳汇之间的内在联系，结合我国乡镇国土空间现阶段的主要特点和问题，乡镇国土空间优化应在价值理念与思维方式上全方位响应“双碳”目标和要求。
在价值理念上，首先应统筹全域资源要素。不同的国土空间资源利用方式会产生不同的碳源、碳汇差异；同时，由于空间位置的固定，相邻的不同利用方式行为之间产生必然的能量流动与物质循环，也影响着相互间的碳源、碳汇效应。这就要求在乡镇层面统筹水、土地、矿产、森林等各类全域自然资源的保护与利用，追求国土空间的整体碳中和效应。其次，应聚焦空间降源增汇。国土空间包含国土要素与空间尺度两大特性，国土要素表征为基于人类活动影响的土地要素，而空间尺度则是指国土要素的空间边界及其空间关系，表征为各类空间边界关系所表现出的格局、形态等。因此，国土空间作为实现“双碳”目标的核心载体，其空间的形态、功能及结构的变迁、品质的优化提升都应聚焦降源增汇，以推动乡镇降低碳排放和提升生态碳汇能力。最后，应注重用地集约高效。通过科学有效的规划引导，控制建设用地无序扩张，注重用地节约高效，避免因用地转化而导致的直接碳排放量增加，以及因交通成本与行政成本上升而导致的间接碳排放量增加。
在思维方式上，首先应建立差异控碳思维。我国乡镇数量众多、分布广泛、职能迥异、发展不均，不同地区、不同类型、不同发展阶段的乡镇的碳排放差异极大。生态型乡镇的生态空间基底大，碳汇能力强；工业型乡镇的电力、煤炭能源消耗高；居住生活型乡镇的生活碳排放量较大；商贸物流型乡镇的碳排放日夜变化差异大，移动源排放特征明显；文化旅游型乡镇的碳排放量相对较低但季节性差异较明显等。因此，应根据不同种类乡镇面临的具体问题，建立差异化控碳思维，确定差异化控碳强度及控碳措施，因地制宜地引导乡镇国土空间的优化。其次，应强化交通导向思维。在全球碳排放领域，交通运输领域的碳排放呈现占比高、增速快、达峰慢等特征，交通碳排放将会逐渐成为全球碳排放的主要排放源。而国土空间与道路交通具有相互的影响，国土空间的主要空间格局是由道路交通作为廊道和骨架链接各类居住用地、生产用地、公共服务用地组成的，一定的空间结构通过影响交通需求对交通碳排放产生影响。因此，亟需在国土空间优化过程中研究交通系统低碳规划策略，强化交通导向尤其是公共交通导向思维，通过优化道路布局、改善出行方式，合理控制交通碳排放。
4 “双碳”目标下乡镇国土空间优化的路径构建
图2 “双碳”目标下乡镇国土空间优化的路径框架图
4.1 碳源基础梳理
“双碳”目标下乡镇国土空间优化的基础工作应当聚焦人类社会经济活动产生碳排的重点领域，围绕空间格局、居住、交通、产业、能源、资源利用和生态环境等层面开展基于国土空间优化的现状碳排、碳汇研究。根据乡镇自然本底和经济发展状况及行业的碳排放清单等，遴选出适当的碳排、碳汇指标，并将其纳入“双评价”和规划环评等现状评价体系。测算国土空间集约度和承载力，明确碳排放的主要来源，分析国土空间与碳排、碳汇之间的耦合关系及乡镇碳排放的强度和类型，厘清碳排放对现状国土空间的影响因素，明确后续降源增汇的重点空间。
4.2 空间格局优化——构建绿色低碳的发展格局
4.2.1 构建绿色低碳的城镇群落空间网络
打造城镇群是未来我国城镇化的主要发展形式，同时城镇群也是碳排放的密集区和核心区。构建绿色低碳的区域城镇群空间结构，实现乡镇区域层面的低碳发展，是实现碳中和的重要途径之一。区域城镇空间结构应紧密联系公交走廊发展，遏制以小汽车为主的交通出行发展趋势。公交走廊应在充分尊重自然环境的基础上，结合生态网络进行构建。此外，应统筹全域及各乡镇的职能，实现多类型、多等级乡镇的错位发展与互补合作，避免因定位趋同带来的能源浪费，且应明确各城镇扩张的方向和尺度，避免连绵发展。
4.2.2 构建共生融合的城镇整体空间格局
相关研究表明，城市空间结构对城市的碳排放和可持续发展具有一定的锁定作用，而乡镇亦是如此。乡镇的生态资源丰富，具有良好的生态本底和天然的空间边界。在乡镇空间布局优化中，应加强各类功能空间与自然生态资源之间的联系，构建依托自然生态要素的共生融合的城镇整体空间格局，缓解城镇发展对气候变化和生态系统的影响。
4.2.3 结合碳排放约束制定规模指标
强化城镇资源环境底线约束，围绕降源增汇的总体目标，将碳排放的量化指标纳入生态适应性和资源承载力等评价体系，作为前置的约束性条件推导基于碳承载力的乡镇各类规模指标，以碳减排为目标，控制建设用地规模，并依据不同乡镇类型和空间尺度制定开发强度、密度等指标。
4.2.4 划定较为简单规整的城镇开发边界
根据空间结构与碳排放的双变量相关分析得出，城镇开发边界形状的复杂程度对碳排放具有正相关影响。复杂的开发边界是由复杂的用地形状和欠佳的空间布局引起的，容易受地形、自然环境等因素的约束，往往会导致供热、供电等能源管网及交通设施被迫采用相对低效的铺设方式，从而增加碳排放。因此，在划定城镇开发边界时，应在基本条件允许的前提下，尽可能保证整体形状结构的规整。
4.2.5 通过趋向性划定明确城镇优先发展区域
在城镇开发边界划定的基础上，结合城镇发展方向，通过趋向性划定明确优先发展区域，避免因无序和不对等开发造成的土地浪费及基础设施能耗增加。同时，有研究表明，分散式“飞地”的发展模式相比边缘外扩和内部填充式的发展模式更为低碳，因此可通过划定优先发展区域引导城镇建设“飞地”新组团，赋予其特定功能，突出组团特点，与老镇并重发展，缓解主镇区因外扩而带来的交通压力，避免主镇区因规模过大而导致碳浓度增加。
4.3 生态空间优化——打造山清水秀的生态空间
4.3.1 落实严格用地管控，守住生态保护红线
生态保护红线是我国生态环境安全的底线，从乡镇层面来看，被列入生态保护红线范围内的区域主要为城镇群或镇域范围内生态功能极重要和生态环境极敏感区域，这些区域是城镇生态体系中吸收温室气体、改善生物气候条件的最活跃和最具生命力的部分。因此，应进行严格的用地管控和用途管理，一方面严格控制用地扩张，并对优质的重要生态用地进行保护，使得乡镇建设发展倾向于占用生态价值较低的未利用地；另一方面对侵占生态用地的低效用地进行有序清理、修复，并严格落实相关管控要求，提升生态空间的碳汇能力。
4.3.2 系统修复生态要素，提升碳汇能力
在开展现状调研、生态问题识别与诊断的基础上，对山、水、林、田、湖、草各项有机生态要素进行系统修复，以调整、优化、提高生态要素的整体碳汇功能。通过提升森林质量、营造生态公益林、提升土壤固碳能力、保护生物多样性等措施，系统挖掘各项生态领域的碳汇潜力，并开展低效土地整治和生态空间保护修复及拆旧复垦等工作，进一步提升生态系统的固碳能力。
4.3.3 识别并打造生态廊道，筑牢固碳屏障
在识别纵横交错的廊道和主要生态斑块的基础上，将镇域空间上相对分散独立的生态单元进行连通，构建有机生态网络体系，以提升生态系统基本空间格局的整体性和生态系统内部的关联性，保护生物多样性，提升生态系统的质量和稳定性，使其成为安全的生态固碳屏障，提升整体固碳能力。
4.3.4 加强碳汇资源建设，构建生态网络
一是加强碳汇发展片区试点建设、生态安全网络恢复与重建、生态绿道建设、道路廊道建设、大型绿地和公园建设、湿地保护与修复、重要栖息地恢复、废弃地修复、基本农田保护与建设等，推动碳汇多元化发展；二是将各类生态要素进行有机交织串联，实现人工环境与自然生态环境的和谐共生，形成城镇的生态网络基底，发挥生态空间的最大集聚生态效益。
4.4 农业空间优化——塑造复合高效的农业空间
4.4.1 落实耕地保护，保障农业碳汇本底
耕地既是粮食生产的重要基础，也是农业空间的重要碳汇来源。保护耕地，尤其是保护基本农田，对于保障粮食安全与供给的持续性、满足人们基本的生存需求及实现碳中和目标具有重要意义。因此，应严格落实上级规划下达的耕地保护任务，对违法占用、严重污染的农用地进行清退整改，并对目前零散、破碎的耕地进行再划分和整理，促进耕地的连片布局，尽量避免孤立的斑块状耕地存在，通过整理调整形成成片规模化的种植区域，以连片集聚的空间布局保护优质耕地资源、提高耕种效率和碳汇总量，提升耕地的碳汇能力，同时降低农业生产中的碳投入，保障农业碳汇本底。
4.4.2 调整种植、养殖结构，提升固碳水平
通过调整农业种植结构，采用轮作、间作套种等栽培措施，种养结合，引导农户种植固碳效益高、固碳成本低的水稻、小麦等大田作物；优化种植区和养殖区布局，提高种植业消纳养殖业污染物的水平，扩大生态种养和耕地用养的覆盖面；优化种植结构，提升农业的生态涵养能力。
4.4.3 整理修复农用地，增强土壤固碳效应
根据生态环境部的相关研究报告，全球土壤碳储量为大气碳储量的3倍，农田土壤由于长期强烈的农业耕种行为，其有机碳含量不断下降。因此，对于农田土壤，需要通过采取如退耕还林、还草、秸秆还田等不同种类的保育修复措施对其进行整理修复，增强农田土壤的固碳效应。
4.4.4 有序引导居民点撤并与集中居住
“双碳”目标下，布局分散、人均用地规模偏高的农村居民点需要向精细化、集聚化和高质量化的居民点转变。在摸清底数、分析村民实际意愿的前提下，应因地制宜、有序引导居民点合并与集中居住。集中居住区规划布局应优先选择经济条件优、发展空间大且适宜长期居住的区域，同时考虑各类能源网的高效铺设及公共交通的可达性。拆迁撤并后的空间可复垦为耕地、林地等高碳汇效益的生态用地，以增加碳汇空间，将复垦腾退出来的建设用地指标优先用于公共服务设施及基础设施建设。
4.4.5 开展土地综合整治，改善居住环境
针对农村居民点设施配置不完善、环境污染严重及整体品质不佳的问题，通过开展建设用地综合整治，以村庄发展的实际需求为基础，以降源增汇为终点，提升村庄居民点的空间质量。对村庄内的低效建设用地实施减量复垦，淘汰低效、高能耗、高污染的企业，在减少区域环境污染的同时优化建设用地布局、提高用地效率。减量后的土地主要用于补充耕地和增植林地，同步实现农业用地结构调整，从而推动区域整体用地布局结构的调整优化。同时，可通过盘活存量用地，改变村庄的生产、生活方式，促进资源的重新配置和优化利用，以破解当前建设空间规模不足与村庄发展品质不高的难题，为居民提供低碳、高效、高品质的适配空间。
4.5 城镇空间优化——营造舒适宜居的城镇空间
4.5.1 加强土地混合利用，打造集约高效镇区
混合功能的用地意味着居民居住地和就业地及公共服务设施之间有着较高的空间匹配程度，根据相关研究，以低碳为导向的街区尺度应该控制在100～200 m范围。因此，在引导城镇地块开发时，应划定低碳街坊单元，提升用地的混合使用程度，使得城镇居民的日常生活需求可以在较小的空间范围内得到满足；可提升步行、自行车或者其他非机动车出行比例，缩短居民的通勤距离，避免职住分离，降低交通使用强度；对于街坊内部的建筑，可通过合理的建筑布局，使其获得更多的自然采光、自然通风和太阳热能，降低建筑能耗。
4.5.2 加快高碳低效产业空间的腾退置换
产业空间碳排放占我国城镇碳排放的40％以上，产业空间减碳发展是实现碳中和的直接方向。我国乡镇产业层次整体不高，多为粗放型、劳动密集型的制造业，单位产值能耗相对较高，产业用地普遍偏高，尤其是工业主导型小城镇的碳排放量高且集中。因此，首先应结合产业空间的碳排放、碳效益评价优化产业空间。通过严格控制高碳产业的土地供应，腾退或置换高碳、低效、分散的产业用地，引导外围散点企业整合迁入产业园区，优化低碳产业结构及能源结构，逐步实现产业与碳排放“脱钩”。同时，积极推进产业园区的绿色发展，运用新技术完善设施配套，推进工业厂房的绿色改造。其次，对于新建园区，规划选址要与重大区域交通枢纽相结合，依托低碳货运廊道锚固枢纽和组织货流，提高多式联运比例，避免因长距离交通运输增加的碳排放。
4.5.3 营造蓝绿开敞空间，引导低碳生活
依托乡镇天然山水、人文景观等优势资源，科学规划布局游憩开敞空间。一方面，相互关联的蓝绿开敞空间将成为城镇内部的天然风道和绿肺，有利于城镇内部温度环境的改善；另一方面，应结合服务半径布局蓝绿开敞空间，使其既成为让人赏心悦目的城镇景观，又成为居民日常休闲的活动场所，引导居民低碳生活。
4.5.4 构建绿色高效的道路交通出行体系
在优化道路布局方面，应适当增加乡镇公路网、道路网密度，根据出行道路低碳化布局原则，重新梳理镇区路网结构，加强大容量公共交通枢纽与镇区和片区中心的整合，适当增加公共交通数量，形成以公交和慢行为导向的路网结构。在改善出行方式方面，一方面需要加强公共交通网络建设，完善城市绿道和换乘设施系统等，提高公交和慢行交通分担率；另一方面需要打造适宜步行、连续通畅的步行道网络，加强慢行交通设施建设，引导低碳出行，合理控制交通碳排放。
4.5.5 低碳化改造建成区，实现城镇更新
随着我国城镇化发展进入下半场，城市更新也需要转变原有“大拆大建”的模式，通过对建成区的低碳化改造，在实现空间品质提升的同时避免高碳锁定效应。在城市更新改造中，应设定碳减排目标，并进行适应资源禀赋的设计，结合太阳能、风能等新能源的发展诉求提出城市更新的思路与方法。同时，应鼓励在城市更新项目中增加公共绿地等开放空间，探索建立城市生态用地的增存挂钩式“绿色折抵”机制。此外，应综合运用多种低碳技术方法来实现减碳目标。
5 结语
在我国积极应对全球气候变化所做出“碳达峰与碳中和”庄严承诺的重大背景下，本文梳理分析了“双碳”目标下乡镇国土空间面临的主要问题，明确提出了“双碳”目标下国土空间优化的价值理念和思维方式，在此基础上推导建构了“碳源基础梳理—空间格局优化—三类空间优化”的乡镇国土空间优化技术路径，希望能为我国乡镇国土空间的低碳可持续发展研究和实践提供新思路与新方向。与此同时，不同发展阶段、不同区域、不同类型的乡镇对降源增汇的需求不尽相同，有待进一步探讨普适性的优化路径和策略，本文所涉及的具体优化路径有必要通过实践应用进行检测和进一步优化完善。
新媒体编辑：樊乙莹
审读：王青
终审：刘芳
文章全文详见《规划师》2022年1期
《 “双碳”目标下乡镇国土空间存在问题与优化路径》
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